□庹国柱

    7月28日，美国德克萨斯州，地里的农作物未到成熟期就死掉了。严重的干旱已造成该地区农作物干旱绝收，迫使农民们放弃某些领域以保护其有限的资源。德克萨斯州过去9个月的干旱记录达到自1985年以来的最高值。
    将政策性农业保险和商业性农业保险区别开来。这种区分不是没有意义的。政策性农业保险适用于为农业保险专门立法，而商业性农业保险适用《保险法》。

要重视农业保险的风险区划

    本来，风险区划是经营农业保险的保险公司的事，但是在加拿大的农作物保险法的实施细则中，专门对这项工作做出了具体规定：省农作物保险公司要在省内建立不同风险区或保险区，并随时对这些区域的边界进行调整；确定一个风险区或保险区的土壤生产力等级；风险区、保险区和土壤生产力等级都要标明在地图上，可以在省农作物保险公司的档案中查找。
    加拿大农险界的朋友说，制定风险区划是农业保险的基础性工作，要是没有风险区域的划定，做农业保险的科学性就要大打折扣，也必然给合理厘定保险费率带来困难，不仅农民觉得不公平，逆选择和道德风险也难以防范。据笔者在加拿大所作的了解，他们各省都有自己的风险分区图，曼尼托巴省就划分了14个风险区，同一种作物在14个区的费率区间都不相同。具体承保时，对在该风险区的不同农场，其费率还会在该风险区费率区间做适当调整。
    在这方面我们要走的路很长，要让保险公司理解划分风险区的意义，用了差不多20年，现在保险公司明白了，政府部门和有的农户又有抵触情绪。所以在我们立法时，应当把它写进去。让大家“理解的要执行，不理解的也要执行”，在执行中逐渐加深理解。这会对农业保险的健康和可持续发展有利。

把政策性保险与商业性保险分开经营

    因为2002年新修订的我国《农业法》中，第一次提到“政策性农业保险”，所以有的人认为所有的农业保险项目都是政策性农业保险。笔者和朱俊生教授2004年写过一篇文章，将政策性农业保险和商业性农业保险区别开来。这种区分不是没有意义的。政策性农业保险适用于为农业保险专门立法，而商业性农业保险适用《保险法》。换句话说，商业性农业保险可以有商业性保险公司在竞争的保险市场上交易。而政策性农业保险在市场上是失灵的，离了政府的支持不会有市场。
    美国和加拿大都曾有过商业保险公司经营多风险农作物保险大败的历史。因此，美国才有1938年的《联邦农作物保险法》，加拿大才有1959年的《联邦农作物保险法》。政府亲自做起了保险“买卖”。我们才把这种“买卖”定义为政策性农业保险。但是，农作物火灾和雹灾保险似乎从来都没有被他们纳入“政策性农业保险”的范围。究其原因，主要是雹灾、火灾保险发生概率比较低，也很少有大范围发生的案例。这类小概率事件，商业保险是可以驾驭的。
    在加拿大和美国，商业保险公司除了给政府代理（美国）之外，自己不经营多风险农作物保险，但是却经营没有政府补贴的雹灾保险。政府拥有的农作物保险公司业经营雹灾保险，但是有另一本账来核算的。这一点，加拿大还在法律的实施细则中做出了必要规定，要求“建立农作物保险基金和雹灾保险基金……这两个基金都由农作物保险公司代表省政府监管和控制。但两个基金分开管理，不能混淆。”
    这个法律规定对我们的意义在于，认识农业保险险别险种可以有不同的性质区分，这种区分也不是没有价值的。并非一说农业保险都是政策性的，都需要政府的补贴。当然，我们立法时要不要把这么细的东西放进去另说。

条款费率应该由谁来制定

    加拿大、美国农作物保险的费率条款、合同文本都是由政府所拥有的保险公司制定的，这是法律赋予他们的权利。在美国，上个世纪90年代以后，由于改由经批准的商业保险公司大力经营农作物保险业务，在维持联邦农作物保险公司作为险种设计主渠道的同时，也鼓励做农业保险的商业保险公司开发新的险种。费率条款制定和险种开发由政府拥有的公司为主来做，是顺理成章的，其道理除了政府作为公营保险人具有优越的信息数据条件和强大的专业技术力量，而且他们在没有私利条件下所定的价格显然也具有较好高的公信力。
    问题是，在目前我国的农业保险的制度中，保险供给主体不是政府而是商业性保险公司，就技术和人才条件而言，这些商业公司对于开发产品和制定费率条款都是没有问题的。但是定价权是否完全归保险公司，却是需要研究的问题。因为保险费的大部分是政府用公共财政资源做补贴，其产品定价就涉及到是否实行“不赔不赚”原则的问题。定价权交给保险公司需要不需要审查和监督也是一个问题。所以立法要明确这个问题，无非是两个解决方案：一是商业保险公司定价，政府设立专门机构审核，或由保险监管机构代为审核；二是政府的农业保险管理机构设立风险管理机构单独与保险公司共同负责精算定价和开发农业保险产品。这两个方案都可以使农业保险价格比较公正和透明。现在，为保险供款的财政部门每每盯着“赔付率”，赔付率高了还则罢了，赔付率低了，他们就觉得保险公司定价太高，赚了财政的钱。财政部门这样做也无可非议，他们应当为公共财政资源使用的合理性和效率性负责，如果不关心反而是不正常的了。但这种关心往往反映出对保险公司定价的怀疑态度，也使保险公司多少有些不快。与其如此，不如在立法时，选择上面提出的两种方案的一种加以明文。就可以较好解决农业保险定价公信力的问题。实际上，目前有的省市就是采用的政府管理部门与保险公司共同定价的制度，效果比较好。

农业保险制度需要在实践中不断改进和调整

    在美国和加拿大农业保险立法这么长的历史时期中，他们的实践在不断丰富，法律也在不断修改和调整。这些修订和调整使其农业保险做得越来越符合经济和社会需要，越来越规范，制度的稳定性也越好。
    特别值得一提的是，1980年美国第12次修订《联邦农作物保险法》，农作物保险在全国普遍推行之后的这20多年里，他们的法律有许多重大变化。主要有以下几个方面：其一是逐步将政府经营变为政府主办，商业保险公司代理经营，充分利用市场主体，大大提高了运营效率；其二是在几十年“个别农场保险”（individual farm crop insurance）的基础上，试验既节省成本又减少逆选择的“区域产量保险（GPR）”;其三是试验举办多种作物的“作物收入保险”，提供自然风险和经济风险全面保障的新计划；其四是开发和推行保障水平只有50%的平均产量，但价格低廉的“农作物巨灾风险保险”，并将相关的“特别灾害救济计划”取消，减少灾后获得救济的渠道，“迫使”农民购买农业保险，旨在提高农作物保险的参与率和经营效率。这些通过农作物保险法的修订和改革所做出的调整，不断丰富和完善着他们的农业保险实践。
    我国哪怕是 《农业保险条例》都很难产生，总是说条件不成熟。其实，条件什么时间成熟很难定论，而成熟都是相对的。美国、加拿大立法的时候也只有商业保险的失败实践，他们在进行了深入的调查研究之后，就制定了农作物保险法律。他们跟我们的思路完全不一样，做一个计划首先通过立法定出规则，按照这些规则去做，在做的过程中根据实践中出现的问题再改进和调整法律，完善规则。这又何尝不是《实践论》所指出的道路。我们总是说要先试验，等积累了经验再立法，似乎也很有道理。实际上这样做麻烦比较多，因为没有规则，向哪个方向试验不知道，千奇百怪的问题就出来了，有时真让人哭笑不得。有道是没有规矩不成方圆，所以，我们太渴望农业保险的法律了！（转载自《中国保险报》）
    （作者简介：首都经济贸易大学劳动经济专业教授，博士生导师。兼任中国社会保险学会理事,北京保险学会常务理事，北京国际金融学会常务理事）