庹国柱
通过政府支持的农业保险来抵御农业风险，补偿农业风险损失，保障本国农民的收入稳定和农业的持续发展，提高农业的产业化水平，是所谓“绿箱政策”的目的所在。农业的稳定发展，关系到一国乃至世界的经济和社会秩序的稳定。对我国这样一个超过13亿人口的大国来说，粮食安全和食物安全关系更加重大。在我国农业发展的现阶段，传统农业风险管理手段已经无法适应形势的发展，用农业保险这种现代风险管理方法和技术来管理农业，是正确选择。也就是说，农业保险应该成为我国整个农业政策的重要组成部分。
农业保险立法一定要体现公平公正
农业保险立法体现公平和公正是起码的要求。加拿大的农作物保险体现五个原则，即普遍参加（universality）、公正平等（fair and equitable）、农户买得起（cost affordability）、财务的自我平衡(self-sustainability)和与其他农业收入保障政策间的互补性。这五条中，前三条都是讲的公平公正。公平公正，除了让无论生产什么农产品的农民都能有机会参加之外，就是所有投保农民的利益能够在合同约定条件下得到充分保障。在他们的农作物保险计划中，广泛的全方位的财政补贴体现的就是公平公正的精神。
此外，合同执行的严肃性也是公平公正应有之义。他们的法律中并没有专门的条款。而这些问题在中国就值得关注。比如在有的地方，如果出现保险公司准备金不足、政府也拿不出钱的情况就不赔了。有的地方也存在大灾小赔的现象，这实际上是对投保农民利益的侵犯。还有一些地方规定“三倍赔付封顶”“五倍赔付封顶”等，实际上也是损害被保险人利益的不合理规定。
更有甚者，保险赔款可能被“截留”，不能到达受灾投保农户手里。这些显然有违公平公正的法律原则。农民投保就是希望在遭受灾害损失时得到合同约定的赔偿，做不到这一点就无所谓保险了，说严重点就成为诈骗了。所以我们的立法恐怕需要强调这个本来不必要明文规定的原则。
农业保险需要用法律确立制度模式
加拿大和美国的农业保险立法中，都清晰规定了他们的农业保险制度模式，那就是由政府建立保险公司，来经营政府支持的农业保险。整个制度构架，包括组织管理机构、经营主体确认、相关保险机构准入规定、政府的财政税收支持与各政府部门配合、承保范围、保险风险和保障水平、经营风险的控制和巨灾风险管理制度安排等，都做出了规定。这些就是农业保险制度不可缺少的要素。其中很多方面是与商业保险不一样的。所以，加拿大曼尼托巴省的农作物保险法，用法条明确指出“《曼尼托巴省保险法》不适用农作物保险合同”，就是说，适用于商业保险的保险法不能用来作为约束和监管农作物保险的法律依据。其主要理由就是笔者在前面说的，它们一个是私法调解的范围，一个是公法调节的范围。
这样，我们就容易理解我国《保险法》，无论是1995年版、 2002年版，还是2009年版，一直坚持说“农业保险由法律、行政法规另行规定”的道理了。
尽管加拿大和美国农作物保险的组织制度是以政府成立的农作物保险公司经营为主，与我们目前确定的“政府引导、政策支持、市场运作”和地方政府分散决策的组织制度不一样。但这无关紧要，对我们来说，像他们那样，通过法律法规明确我们的制度框架却很重要。
现在，虽然我们全国31个省、直辖市、自治区都建立了自己的农业保险制度，但这些制度差异很大，有些省份的制度设计不错，但也有不少省份的制度很不完善，缺乏基本要素，例如有的地方除了给农业保险保费补贴之外，政府就不考虑或很少考虑提供其他方面的支持，也许他们不知道需要提供哪些制度，也许不准备提供这些制度。通过法律法规确定制度框架，规定出那些最重要的规则是完全必要的。基本制度确定了，其他的问题就可以放开，例如选择多少和如何选择供给主体，如何选择和设计巨灾风险管理制度，风险区划通过何种途径和由谁来实施，各级政府部门如何与保险机构协作等，就可以由各省自己确定。
对财政税收支持做出具体和明确规定
财政税收支持是政策性农业保险制度中最重要的因素和条件。离开这些条件就不成其为政策性农业保险（或政府支持的农业保险）。在加拿大、美国的农作物保险法里，对财政和税收政策规定得很仔细，不仅规定了要由政府公共财政提供保险费补贴，而且补贴经营和管理的全部费用，还由省政府和联邦政府两级提供再保险支持。美国的农作物保险法规定：“联邦农作物保险公司有权获得政府财政拨款，以便支付公司的经营管理费用、包括保险代理人和经纪人的佣金，财政票据的利息和其他债务，为投保农户支付部分保险费、损失理算师进行损失查勘和理算的直接费用。”加拿大的农作物保险保费由联邦和省两级补贴，经营管理费用也完全由联邦和省政府分担。
对于税收方面对农业保险的支持，加拿大和美国的法律是无条件的，美国的法律明确规定，“联邦农作物保险公司的资本金、准备金、盈余、收入和财产免除所有国家、地方、属地或领地，或州、县、市政府，或当地税务部门课征的税负”。政府拿出财政资金从保险费、管理费和再保险等环节，全面补贴农业保险，还要为农险业务的超赔全部或部分“买单”，再去对农业保险征税。
在这一点上，我们的税务部门就很缺乏对农业保险足够的了解，多年来坚持只免农业保险的营业税，近年才略微对于年度“盈余”的所得税征收有所松动。看来，这里面很需要利用农业保险立法的机会，帮助税政部门多了解一些政策性农业保险的意义及特点，争取在法律上作出全面免税的规定。
农业保险的巨灾风险管理制度不可忽视
巨灾风险管理制度是农业保险制度设计不可或缺的分支制度之一。农业风险有许多特点，特别是系统性风险（也就是风险单位很大，投保单位之间或投保区域之间有高度的相关性）比较大而且频率比较高，所以发生巨灾损失的概率比较大。这就要求农业保险制度设计必须考虑到这一点，并通过立法作出具体的明确的安排。
对于巨灾风险分散制度的安排，加拿大和美国两个国家的制度类似，加拿大的省政府和联邦政府都提供再保险，美国是联邦政府提供再保险。此外，美国规定，当遭遇较大灾害损失，而公司的准备金不足以支付赔款时，可申请农业部动用专门的基金来支付赔款，如还不够的话，经过财政部长的批准，公司可以发行专门形式和一定面额的定期财政票据或其他财证票据，这些定期票据或其他财务票据的本息将用公司的保险费或资本股份中可利用资金归还。财政部将购买一部分财政票据以提高其公信力。就是说，对于农业保险巨灾风险他们的法律安排了三道“堤坝”。相类似的是，加拿大除了由省政府和联邦政府的再保险之外，也规定将每年保险基金支付赔款之后的盈余用来建立另一个“准备金”，这其实是一个巨灾准备金。除此之外，他们法律规定，在发生巨灾时，如果再保险账户不足以承担摊赔责任，经副总督批准，财政厅可以从“合并基金”的收入类科目中预付款项给农作物保险公司以弥补差额。公司必须根据在保险合同归还以上预付款项，但不负担利息。这表明，加拿大防巨灾风险的“堤坝”也有三道。
加拿大和美国比较完善的巨灾风险分散的制度安排，对于我国立法是一个很好的借鉴。如果与商业保险法比较一下，我们就会发现，除了再保险之外，其他风险的管控，政府不需要做过多规定，因为这是企业自己的事。我们有的省和直辖市在设计本地农业保险制度是充分考虑到了，并且做出了安排，比如北京市除了建立巨灾风险基金外，又把风险分成三段。第一段是公司级赔付率，160%之内由保险公司自己安排再保险，公司的赔付率超过160%至300%的部分，由政府购买再保险，超过300%的赔付由政府兜底。江苏省却是建立了省、地市和县三级巨灾风险基金。这些设计都值得肯定。但关键是立法是要明确提出来，免得各省设计自己的制度时有所忽略。短短4年中，我们已经不止一次吃了没有巨灾风险分散机制的亏，发生大灾无力赔付，只好赖账。虽然保护了保险经营机构，但如上所说，这很不公平，也有违举办农业保险的宗旨。（转载自《中国保险报》）
