专家观点|《加快农业保险高质量发展指导意见》的十大亮点解析
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发布日期:2019-10-16

近日,财政部、农业农村部、中国银监会、国家林草局等部委联合下发了《加快农业保险高质量发展指导意见》(以下简称《意见》),这是农业保险发展中的一件大事。在实施乡村振兴战略的重要时期,农业保险迫切需要从“有没有”向“好不好”转变,出台这个意见十分重要。《意见》以如何加快农业保险高质量发展为主线,紧紧围绕国家实施乡村振兴战略和打赢脱贫攻坚战的重大任务,立足深化农业供给侧结构性改革的目标,按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展和“扩面、增品、提标”的要求,提出了新时期农业保险的发展任务、具体措施和实招。笔者研读这个意见以后,觉得这是继《农业保险条例》颁布实施以后,国家推进农业保险发展的重大举措,具体来说,有十大亮点。

-亮点一-

政治站位高

《意见》是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下出台了一个支持农业保险发展的重要文件,旨在进一步完善农业保险政策,提高服务能力,优化运行机制,推动高质量发展,更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。与以前以部委、国务院办公厅等名义下发的支持农业保险发展文件不一样的是,这个《意见》早在2019年5月29日习近平总书记主持的中央全面深化改革委员会第八次会议上得以讨论通过。作为一个农业保险领域的部际联合发文,能够得到中央深化改革委员会的高度重视,并不多见。这是基于我国农业保险发展形势正处于深刻变化之中,外部不确定不稳定因素增多,改革发展面临许多新情况新问题的情况下才出台的《意见》,这是坚持农业保险的问题导向,因势利导、统筹谋划、精准施策上出的实招硬招,将更好地推动农业保险服务经济社会发展大局。这样高的政治站位一方面增强了相关部门推进农业保险高质量发展的责任,另一方面也增强了农业保险经营机构经营农业保险的信心和决心,与此同时,还提高了全社会对农业保险工作的重视程度。

-亮点二-

内涵拓展广

《意见》重申了推进农业保险高质量发展的基本原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”,这与2007年财政部在《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》所提出的原则不仅一脉相承,而且内涵更加丰富。在原则部分提出了农业保险要协同推进,其中最有亮点的解释是强调农业保险要加强协同配合,统筹兼顾新型农业经营主体和小农户,既充分发挥农业保险经济补偿和风险管理功能,又注重将农业保险融入农村社会治理。这里强调了农业保险不仅具有经济补偿和风险管理功能,而且还要在农村社会治理中发挥作用,大大拓展了农业保险的功能。要让以诚信主导的农业保险在社会治理中发挥更大的作用,减少社会治理成本。在引导农业保险主体发展中,既要鼓励新型经营主体投保,又要统筹兼顾小农户加入。在功能拓展上还强调,将农业保险纳入农业灾害事故防范救助体系,充分发挥保险在事前风险防预、事中风险控制、事后理赔服务等方面的功能作用。

-亮点三-

发展顺序定

2018年,财政部与农业农村部、银保监会共同印发《关于将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保费补贴目录有关事项的通知》,将水稻、玉米、小麦三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保费补贴目录,就是基于农业保险发展不平衡和不充分的矛盾而提出的,“提标、扩面、增品”已经成为共识,但是各地发展优先序并不一样。从当前的情况看,在全国范围内,农作物、养殖品种多,幅原辽阔,农业保险还没有办法全面覆盖到,所以首要任务是“扩面”。其次才是针对保险品种还比较少的问题“增品”,即增加保险品种。再次就是要“提标”,即提高保障水平。《意见》提出农业保险在全国范围内要“扩面、增品、提标”,有这样的优先序,便于地方政府和保险经营机构全面布局保险业务。

-亮点四-

管理体系清

与以往任何一个指导农业保险发展的文件不同,《意见》首次明确了要成立农业保险工作小组。一直以来,农业保险从上到下缺乏一个统一的工作小组,在中央层面没有明确的牵头部门。相关部门努力在自己的职责范围内做得最好,下发了一系列文件。各地为了落实相关政策和文件,支持农业保险发展,指定了不同的牵头部门,有的是金融办、有的是农业农村部门、有的是发展改革部门、也有财政部门等,从上到下难以形成支持农业保险发展的合力。《意见》指出,财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组,统筹规划、协同推进农业保险工作。省级党委和政府要组织制定工作方案,成立由财政部门牵头,农业农村、保险监管和林业草原等部门参与的农业保险工作小组,统筹推进农业保险工作。这就意味着,从中央到地方都要由财政部门主导成立农业保险管理工作小组,这样清晰的管理体系让地方发展农业保险更有积极性,相关部门也能更加安心地在各自的职能范围内开展工作,起到了定纷止争的重要作用。

-亮点五-

发展目标实

《意见》提出,到2022年,基本建成功能完善、运行规范、基础完备,与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、中央与地方分工负责的多层次农业保险体系。稻谷、小麦、玉米3大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上,收入保险成为中国农业保险的重要险种,农业保险深度(保费/第一产业增加值)达到1%,农业保险密度(保费/农业从业人口)达到500元/人。从时间节点看,与《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》是同步的。从产品的覆盖看,稻谷、小麦、玉米3大主粮作物要覆盖达到70%,充分体现了支持国家粮食安全的战略。从产品拓展方向看,提出了收入保险将成为今后农业保险的重要发展方向。到2030年,农业保险持续提质增效、转型升级,总体发展基本达到国际先进水平,实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局。这要快于国家农业现代化的目标,由此可见,农业现代化得是由保险保障先行。这几个具体指标绘就了农业保险的发展蓝图,相关部门和保险机构对照蓝图一年接着一年干,农业保险的作用会更加突显。

-亮点六-

保险产品多

《意见》提出,要满足多元化的风险保障需求,探索构建涵盖财政补贴基本险、商业险和附加险等的农业保险产品体系。稳步推广指数保险、区域产量保险、涉农保险,探索开展一揽子综合险,将农机大棚、农房仓库等农业生产设施设备纳入保障范围。稳妥有序推进收入保险,促进农户收入稳定。开发满足新型农业经营主体需求的保险产品。创新开展环境污染责任险、农产品质量险。支持开展农民短期意外伤害险。鼓励保险机构为农业对外合作提供更好的保险服务。还提出了推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点,推动农业保险“保价格、保收入”,防范自然灾害和市场变动双重风险。这些多样化产品很少在一个文件里全面提及,实际上大大拓展了农业保险的外延,已经从简单的农产品保险向涉农保险延伸,从国内的保险服务向农业对外合作服务延伸,农业保险经营企业的产品创新空间大大拓展。

-亮点七-

农险服务细

《意见》提出,稳步扩大关系国计民生和国家粮食安全的大宗农产品保险覆盖面,提高小农户农业保险投保率,实现愿保尽保。探索依托养殖企业和规模养殖场(户)创新养殖保险模式和财政支持方式,提高保险机构开展养殖保险的积极性。鼓励探索开展“农业保险+”。建立健全保险机构与灾害预报、农业农村、林业草原等部门的合作机制,加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用。推进农业保险与信贷、担保、期货(权)等金融工具联动,扩大“保险+期货”试点,探索“订单农业+保险+期货(权)”试点。建立健全农村信用体系,通过农业保险的增信功能,提高农户信用等级,缓解农户“贷款难、贷款贵”问题。要求各地要结合本地区实际,建立以服务能力为导向的保险机构招投标和动态考评制度。这些具体的实招,都是完善农业保险服务功能的重要内容。让农业保险的各项服务变得更加具体,易操作。

-亮点八-

政企职能明

《意见》首次指出,要明晰政府与市场边界,明确要求地方各级政府不参与农业保险的具体经营活动,这是新形势下构建新型政商关系的明确要求。明确地方政府的职能是在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上,通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持,调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定,协助办理农业保险业务。强调要加快建立健全保险机构与灾害预报、农业农村、林业草原等部门的合作机制,加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用。逐步整合财政、农业农村、保险监督管理、林业草原等部门以及保险机构的涉农数据和信息,动态掌握参保农民和农业生产经营组织相关情况,从源头上防止弄虚作假和骗取财政补贴资金等行为。政府要深化农业保险领域“放管服”改革,健全农业保险法规政策体系。研究设立农业保险宣传教育培训计划。发挥保险行业协会等自律组织作用。农业保险经营企业要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,积极开展市场运作,建立与农业保险发展内在规律相适应的经营模式。要坚持以需求为导向,强化创新引领,发挥好其在农业保险经营中的自主性和创造性。

-亮点九-

资金监管严

在新形势下,严格的资金监管是农业保险高质量发展的必要前提。以补贴资金使用作为监管的重要内容十分具体,《意见》指出要清理规范农业保险市场。加强财政补贴资金监管,对骗取财政补贴资金的保险机构,依法予以处理,实行失信联合惩戒。进一步规范农业保险市场秩序,降低农业保险运行成本,加大对保险机构资本不实、大灾风险安排不足、虚假承保、虚假理赔等处罚力度,对未达到基本经营要求、存在重大违规行为和重大风险隐患的保险机构,坚决依法清退出农业保险市场。这样的表述在以往相关农业保险文件中很少出现过,表明了国家严格监管保险补贴资金的决心。俗话说:“严是爱,松是害。”严格的管理就充分体现了对保险机构的爱护。《意见》强调,要加大农业保险领域监督检查力度,建立常态化检查机制,充分利用银保监会派出机构资源,加强基层保险监管,严厉查处违法违规行为,对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、查处不力的,严格追究有关部门和相关人员责任,构成犯罪的,坚决依法追究刑事责任。

-亮点十-

机构布局优

《意见》指出要优化保险机构布局。支持保险机构建立健全基层服务体系,切实改善保险服务。对农业保险的区域布局和市场准入提出了严格的要求,强调经营政策性农业保险业务的保险机构,应当在县级区域内设立分支机构。为了避免各地出现农业保险企业准入乱象,减少政府寻租行为,还将制定全国统一的农业保险招投标办法,加强对保险机构的规范管理。依法设立的农业互助保险等保险组织可按规定开展农业保险业务。还对依法设立的农业互助保险等保险组织业务有规定,规定这些组织可以开展农业保险业务,这将大大提高农业互助保险组织开展农业保险的积极性和主动性,也将极大地丰富农业保险经营组织的内容。例如,依法设立的中国渔业互保协会已经开展了25年渔业互助保险业务,将迎来更大的发展。

 

作为一名多年从事农业保险政策研究的学者,期待通过这些亮点和实招的运作,我国农业保险的覆盖面进一步扩大,保障水平进一步提高,服务领域进一步拓宽,运行机制进一步优化,大灾风险分散机制不断完善,基础设施建设进一步加强,市场秩序进一步规范,农业保险发展不断与国际接轨,不断实现高质量发展的宏伟目标。

 

作者:龙文军,农业农村部农村经济研究中心研究员,长期从事农业保险等问题的研究。

责编:王月琴

备注:王月琴为中国农业科学院农业信息研究所在读博士研究生