何文炯，中国保险学会副会长、浙江大学社会科学研究院副院长、浙江大学风险管理与社会保障研究所所长、浙江省人民政府咨询委员会委员，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《国家民政事业发展“十二五”规划》主要执笔人之一，联系电话：13505713616。张跃华，浙江大学教师，管理学博士，中国保险学会副秘书长。施红，浙江大学教师，经济学博士。

国务院法制办：
    前不久在网站上看到《农业保险条例》征求意见稿（以下简称“征求意见稿”），作为保险学者，我们感到很兴奋。因为看到国家准备对农业保险进行立法，必将对于这一农业保险事业发展产生重要影响。仔细阅读这个征求意见稿，觉得有几个问题需要提出来，供立法部门参考。
    一、关于农业保险目标
    一般地说，法律法规的第一句话是立法宗旨，说明立法的目的、和意义，这是很重要的一句话。然而，《农业保险条例》征求意见稿中的第一句话说得不准确，需要修改。征求意见稿第一条称：“为了提高农业生产抗风险能力，完善农业支持保护体系，规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，维护社会公共利益，促进农业保险事业健康发展，根据《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国农业法》等法律，制定本条例”。从这个表述可以看到，发展农业保险的目的是“提高农业生产抗风险能力”。这是对农业保险的误解。事实上，与其他所有的保险活动一样，农业保险是分担农业生产风险损失的一种互助机制，对于保险合同约定的农业风险事故所造成的损失，参加同一险种的所有农民分担个别农民（或部分农民）的损失，保险机构则是这种互助活动的组织者。因此，保险活动是风险事故发生后的一种损失补偿行为，这种行为无法降低保险标的本身发生事故或遭遇损失的可能性，也不能减少保险标的本身的损失。当然，这种互助活动可以降低遭遇事故的那些被保险人的损失，因为参加了保险，这些被保险人就不需要承担保险标的的全部损失了。对于那些未遭遇保险事故的被保险人，其投保人所缴的保险费贡献给了那些遭遇保险事故的被保险人，相当于为他们分担了损失。由此可见，对于全社会来说，农业保险并不能减少农业生产所遭遇的损失，只是这种损失的承担者由原先的少数人变成了参加保险的全体成员罢了。所以，农业保险并不能提高农业生产的抗风险能力。
    但是，农业保险确有其积极意义：农业生产是有风险的，且其风险具有鲜明的特点，因而需要独特的风险管理方法。对于农民（或农业生产组织）这些微观主体而言，通过农业保险这种风险处理手段，可以平滑其农业生产收入，降低其收入不稳定性，从而增强其从事农业生产的信心并稳定其预期，甚至促进其增加农业投入。此外，农业保险有利于降低农业生产中新技术、新品种所带来的风险，从而促进农业生产的技术进步。所以，农业保险是促进农业生产发展的一种有效的风险管理工具。
基于这样的理解，我们建议，把立法宗旨中的第一句话“提高农业生产抗风险能力””改成“为了加强农业生产风险管理”，其余内容可以不变。
    二、关于农业保险定义
    从学理上讲，开办农业保险的主体可以是政府、保险公司或互助合作保险机构。在我国，政府没有直接开办农业保险，估计近期也不会这样做，因此，开办农业保险的主体只有两种：保险公司或互助合作型保险组织。但是，《农业保险条例》征求意见稿第二条称：“本条例所称农业保险，是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病  等事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动”。这里有两处值得商榷：一是这个定义中所列农业保险所承保的保险事故中出现了“疾病”二字。习惯上，“疾病”这两个字适用于人类的（因为前面还有“疫病”二字）。这里出现这两个字，这是否意味着农业保险中可以包含部分人身保险项目？但是，我们注意到，后面（第四十条）提出农民的某些健康风险可以参照农业保险由保险公司承保，既然是参照，农业保险的定义中就不应该把与人身保险有关的内容放进去。二是开办保险的主体。按照这个定义，给人的印象是，我国只允许保险公司经营农业保险。这样一来，任何互助合作形式的农业保险就成为“非法”行为了。事实上，根据举办保险的主体和目的不同，保险可分为三大类：互助合作性保险、商业性保险和政策性保险。其中互助合作保险是由面临同样风险、具有相同保险要求的人，以互助合作方式组织起来的一种保险形式，其投保人（被保险人）同时也是该保险组织的所有者，即保险人。这种由民间举办、不以盈利为目的保险，是历史最悠久、但至今依然充满活力的一种保险形态，其具体组织形式有保险合作社、相互保险社、互保协会等。在农业保险领域，互助合作保险占有重要地位。世界上众多国家和地区的农业保险体系中都有互助合作保险形式，如德国、法国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、西班牙、日本等国家。
    在我国，互助合作性保险起步较晚，但最近10多年来有较大发展，尤其是在农业保险、渔业保险等领域发挥了很好的作用。作为一种重要的保险形态，国家应当给予支持。当然，目前我国对此类保险还没有明确其法律地位，建议国家尽快立法。在农业保险立法过程中，应该把开办农业保险业务的各类保险主体及其农业保险行为都在《农业保险条例》中加以规范。
据此，我们建议第二条修改为：“本条例所称农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故或疫病等所造成损失承担给付保险金责任的保险活动”。这里还对个别文字也做了修改，表述更为准确。
    三、关于政府部门在农业保险中的职责
    《农业保险条例》征求意见稿第四条提出：建立由政府有关部门参加的农业保险工作协调机制，并对各部门的工作职责做了具体规定。但这些规定有些是不恰当的，建议修改。例如：民政部门确有防灾减灾和社会救助的工作职责，但是没有责任参与农业保险的防灾减灾、灾后救助工作；农业、林业部门没有研究农业保险发展需求的责任，因为农业保险需求研究的责任在保险机构；农业、林业、水利、气象等部门确有农业风险研究、防灾减灾等职责，但不仅仅是针对农业保险的，没有必要在这里列出。
    需要注意的是，政府对于农业保险主要是政策引导和政策支持，而不是参与农业保险活动。因此，各部门在农业保险中的责任要写清楚。还需要注意的是，法规不是一般性的工作文件。因此，这一条需要做大修改。
    四、关于地方政府在农业保险中的定位
    《农业保险条例》征求意见稿第五条称：“县级以上地方各级人民政府统一领导、组织、协调本行政区域农业保险事业的发展管理工作，建立健全推进农业保险事业发展的工作机制”。但根据我们的研究和所了解的情况，这个机制的建立是很艰难的，尤其是商业性保险公司经营农业保险时。因为保险公司是条条为主，而地方是块块，这两者利益难以协调。据此，我们建议财政补贴由中央和省两级政府承担，不要由地市县三级政府去承担，如果采用各级政府层层补贴的办法，实践中将产生很多问题，尤其是农业比重较大的地市县的财政负担会变得很重。
    还有，农业保险的宣传工作确实是需要的，但不宜写入《农业保险条例》，更不宜规定这是地方政府的事情。因此，这一条需要做大修改。
    五、关于农业保险的实施方式
    《农业保险条例》征求意见稿第六条称：“各级人民政府、保险公司、农业生产组织等机构和个人应当依法参与农业保险活动”。照此说法，农业保险就是强制保险了。此条与第三条中“自主自愿”原则相违背。其一，各级政府怎么能够参加农业保险呢？政府的职责是“引导和支持”！其二，保险公司是否开办保险业务，各家公司有选择权。其三，农民和农业组织是否参加农业保险，也是有选择权的。因此，建议删去此条。
    六、关于财政补贴
    《农业保险条例》征求意见稿第九条称：“鼓励地方各级人民政府采取保费补贴、经营费用补贴和再保险费用补贴等多种形式支持农业保险发展”。从农业保险的特殊性出发，政府可以对农业保险进行补贴。但是，前已指出，政府对于农业保险的财政补贴仅由中央和省两级承担，同时需要考虑补贴的方式和补贴的效率。从精算的基本原理出发，补贴保险费之后，就不应该再有经营费用和再保险费用的补贴，否则这个账很难算清楚，容易导致财政补贴资金的浪费。因此，我们建议，只要补贴保险费就够了。一定要注意防止保险机构吃补贴的情况发生。因此，这一条需要做大修改。
    七、关于农业生产组织参与农业保险活动
    《农业保险条例》征求意见稿第十条称：“鼓励农业生产组织通过宣传、组织、协助以及提供保费补贴等多种方式参与农业保险活动”。这里没有说清楚：谁来鼓励？拿什么鼓励？也没有说清楚：农业生产组织自己参加农业保险，还是其成员参加农业保险？如果是其自己参加农业保险，这种保费补贴还有什么意义？因此，建议删去此条。
    八、关于农业保险经营风险保障机制
    由于农业保险的特殊性，农业保险机构面临较大的经营风险，尤其是发生重大灾难之时，其再保险可能无法解决其问题，因而需要在再保险之外，还需要建立一种巨灾准备金。这项工作需要由政府支持。《农业保险条例》征求意见稿第十一条称：“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定”。“鼓励各省、自治区、直辖市人民政府因地制宜、探索建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。这里提出的“农业保险大灾风险分散机制”，表述不够准确，也不清晰，建议修改。
    九、关于农业保险与信贷
    《农业保险条例》征求意见稿第十四条称：“鼓励金融机构对投保农业保险的农业生产组织和个人加大信贷支持力度”。事实上，参加农业保险后，农业生产组织和个人的信用地位会有提高，因而金融机构自然会对其加大信贷支持力度，这是一种市场行为，不需要鼓励。因此，建议删去此条。
    十、关于投保人与被保险人的关系
    《农业保险条例》征求意见稿第十五条称：“农业保险合同订立时，投保人和被保险人应为同一人”。起草说明只是说这是根据农业保险的特殊性提出的。其理由不充分，理论和实践依据不足。因此，建议删去这一款。此外，第二十五条称：“保险公司应当公平、合理拟订农业保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人的合法权益”。此项规定与前面关于“投保人和被保险人应为同一人”的规定自相矛盾。
    十一、关于农业保险经办主体
    《农业保险条例》征求意见稿第二十三条第一款称：“保险公司经营农业保险业务，应当经国务院保险监督管理机构批准。未经批准，任何单位或者个人不得从事农业保险业务”。此款排斥互助合作性农业保险，与《中华人民共和国农业法》相抵触，也不符合中央和国务院一系列文件的精神，更是无视我国客观上存在多年、并正在发挥着重要作用的互助合作性农业保险、渔业保险等，必将引起混乱。
第二款说：“保险公司经营农业保险业务管理办法由国务院保险监督管理机构制定”。但对于互助合作性农业保险机构的业务管理办法没有说明由谁来制定，需要补写。因此，此条两款都要进行修改。
    十二、关于农业保险经营原则
    《农业保险条例》征求意见稿第二十四条第一款称：“保险公司经营农业保险业务，实行自主经营、自负盈亏的原则”。此条与第六条（应当参与）的精神自相矛盾，与第十一条（大灾风险）的精神自相矛盾。
    十三、关于基层组织代理
    《农业保险条例》征求意见稿第二十七条称：“保险公司可以委托农经、农技、农机等乡镇级以及乡镇级以下基层涉农机构协助办理农业保险业务”。“保险公司应当与协助办理农业保险业务的基层涉农机构签订书面合同，明确双方权利义务，并在合同中约定相关费用的支付”。这些涉农机构是否具有代理资格有待研究，根据有关规定，政府官员和事业单位职工不能代理保险业务。所以，此条值得商榷。
    十四、关于涉农保险业务
    《农业保险条例》征求意见稿第四十条称：“保险公司经营涉农保险业务，参照适用本条例”。“涉农保险是指除农业保险以外，国家给予政策支持、为农民提供保险保障的保险，包括农房、农机具等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险和短期健康保险”。此条有几个问题需要讨论：一是与《社会保险法》相抵触。根据《社会保险法》的精神，农民的疾病风险保障属于社会医疗保险（现为农村合作医疗制度）覆盖范围。二是在城市化和农业多种经营的背景下，实践中农机具、农房需要有严格的界定，需要一套有效的甄别机制。因此，此条需要修改。
    十五、关于互助合作性农业保险组织
    《农业保险条例》征求意见稿第四十一条第一款规定：“国务院保险监督管理机构批准设立的其他保险组织，经营农业保险业务，适用本条例”。这是否意味着中国保监会的职权扩大了?它既监管商业保险，又监管互助合作保险？中国保监会现有职能来说，没有这一条。从未来发展趋势看，这项权力不应该交给中国保监会，而应该是民政部门。因为互助合作性保险机构属于民办非企业单位。
其第二款规定：“本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务”。这一款是否意味着：只有保险公司才能做农业保险？现有的不是保险公司经营的农业保险在两年后都要被取缔？这不合符合未来农业保险的发展方向，应当纠正。所以，此条这两款都必须做大修改。