王朝华
（中国渔业互保协会）
我国渔业保险之所以能够从无到有、从小到大、从弱到强，不断发展成长，根本原因在于坚持渔业互助保险，并探索建立政策性渔业互助保险，成功走出了一条渔业风险保障的路径。政策性渔业互助保险是指渔业行政主管部门领导、协会运作、互助共济、财政补贴支持、渔民广泛参与的制度安排，旨在保障渔民生命财产安全和渔业生产稳定。政策性渔业互助保险，作为一项重要的渔业产业政策，在现代渔业、平安渔业、和谐渔业的建设中发挥着越来越重要的作用，并在一定程度上促进了农村金融保险制度和农村保障制度的完善。
因此，有必要对渔业互助保险和政策性渔业互助保险进行深入分析，让更多的人认识、感知和认可渔业互助保险模式和政策性渔业互助保险发展路径，使渔业互助保障事业不断发展完善。
一、渔业互助保险的模式和政策性渔业互助保险的发展路径
1.渔业互助保险的产生
我国的渔业保险始于20世纪80年代，由当时国内唯一的保险公司——中国人民保险公司统一经营。20世纪90年代初，随着市场化改革的不断深入，商业保险公司为适应独立经济核算制度，开始全面收缩长期处于亏损的农渔业保险。在商业保险逐渐萎缩甚至退出渔业保险市场的情况下，中小型渔船投保无门，广大渔民群众有自发组织进行互助共济保险的需求。为建立渔业风险保障体系，巩固渔业经济体制改革成果，提高渔船船东的防灾抗灾能力，保障渔业生产稳定发展，农业部于1994年7月主导成立了中国渔船船东互保协会（2007年10月更名为中国渔业互保协会），开展业内的非营利性互助保险业务，开始了我国渔业互助保险的探索实践。
2.渔业互助保险的发展实践
渔业互助保险组织在农业部主导和各级渔业行政主管部门领导下，紧紧依托各级渔业行政执法部门，组织全国范围内的广大渔民开展互助保险，在保险服务、公益服务方面都取得了显著的成绩。
（1）保险服务
目前，渔业互助保险的业务范围已覆盖全国所有沿海省（区、市）、内陆重点渔业省份和香港、澳门特别行政区，在农业部三个海区（黄渤海区、东海区、南海区）和20多个省市建立了600多个渔业互助保险机构，其中 6个省市（广东省、浙江省、山东省、江苏省、河北省、宁波市）设立地方协会，建立了较为完善的组织服务体系。自成立以来，服务险种不断增加，保障范围不断拓宽，渔民险从人身意外伤害扩大到雇主责任、附加意外伤害医疗互保；渔船险从全损互保扩大到综合险互保，并逐步开展了南沙生产涉外责任，港澳流动渔船第三者风险责任互保，水产养殖互保，渔业系统行政、执法及科研人员综合保障计划，渔业基础设施、渔用产品质量责任互保等险种。同时，渔业互助保险服务水平和能力不断提升，互保费率从成立之初平均降低了40%，有效减轻了渔民的缴费负担，保障了渔民会员的根本权益；理赔服务程序规范简化，赔付迅速及时，渔业互助保险品牌得到渔区渔民群众的广泛认可。
成立18年来，渔业互助保险业务规模快速增长，承保渔民由1995年的100023人发展到2010年的869944人，年均增长率为14.5%；承保渔船由1995年的2130艘发展到2010年的71933艘，年均增长率为24.6%；保费收入由1995年的1942.18万元发展到2010年的8.12亿元，年均增长率为26.3%。截止到2010年底，渔业互助保险全行业已累计承保渔民578万人（次），承保渔船36万艘(次)，提供风险保障3850亿元，累计为7046名死亡（失踪）渔民、44711名伤残渔民以及1743艘全损渔船和42702艘部分损失渔船支付经济补偿金近12亿元。
渔业互助保险发展至今，在国家没有资金投入的情况下，仅仅依靠渔民会员间的互助共济、风险共担的风险分散机制，实现了良性循环发展，从未出现偿付能力危机，即使在2008金融危机和近年来极端自然灾害频发的考验下，依然保持健康发展。渔业互助保险组织已具备了一定的偿付能力，目前，全国范围内（包括地方协会）风险准备金积累已超过5亿元。渔业互助保险组织实现较好风险管控的原因，一是国内风险分散分担机制。实行行业内联保共保机制，国家协会、地方协会、商业保险组合分保与共保较好地化解了系统风险。二是拓宽国际再保渠道。借用国际先进保险经验，联合开展水产养殖保险等国内保险新领域，将风险在国际市场上分散转移，对承担风险较大的险种和标的，也有一定的回旋余地。
（2）公益服务
互助保险组织在为渔民提供风险保障的同时，还积极为渔民提供各种形式的公益服务，包括编写并免费发放安全生产教材，补贴渔民船东购置安全设备，给予渔民船东急需的生产性小额资金贷款等。
近年来，互助保险服务由事后提供的经济补偿向为渔业安全的事前、事中、事后全程服务兼备转变，事前防灾减灾、事中积极救助、事后快速赔付，在保障渔业增效、渔民增收和渔区社会稳定方面，做了大量卓有成效的工作。包括借助渔业行政管理的地理位置和管理职能优势，对渔民群众进行安全生产及互保知识的培训和教育，增强渔民群众的安全生产意识和技能；加强防灾减灾宣传和教育，先后编辑出版了《渔船船长职业安全手册》、《网机猛于虎》、《全国渔船船员培训统编教材》等书籍近20万册；协助印制《安全生产，警钟长鸣—渔业安全生产宣传教育片》3万套，免费发放到渔村、港口、船头和渔民手中；出资研制渔用网机保护装置，避免网机伤人事件的发生；出资补贴渔民船东购置救生设备，免费发放救生消防器材、急救药品、便民工具等；积极帮助困难渔民，对遭受灾害的渔民进行慰问和救济等等。据初步统计，全行业累计投入公益服务资金近2000万元。
为探索新形势下互助保险组织服务渔民的新途径，切实解决渔民会员生产性资金短缺的困难，中国渔业互保协会于2009年6月启动了会员小额贷款服务试点工作，通过与银行合作采取委托贷款的方式，在解决会员贷款难题的同时合理控制了风险。开展业务两年来，协会在山东、广西、海南等8个省市累计发放小额贷款近1.5亿元，带动地方协会和银行配套资金1.1亿元，惠及渔民会员2000余人次，到期贷款全部足额收回，有力支持了渔业经济建设。
3.政策性渔业互助保险制度迈出探索的步伐
2008年，在各地开展政策性渔业保险试点工作的基础上, 农业部启动渔业互助保险中央财政保费补贴试点工作，使渔业互助保险进一步完善，政策性渔业互助保险制度逐步建立。农业部每年设立1000万元专项资金，在辽宁、山东、福建、广东、江苏、海南和浙江七省重点渔区对渔船全损互保和渔民人身平安互保进行保费补贴，补贴比例分别为25%和20%。中央财政补贴的示范意义和杠杆作用凸显，提高了地方政府对渔业互助保险工作的重视程度，带动了试点地区地方财政配套补贴资金的落实，同时也极大地促进了全国其他地方政府和渔业行政主管部门加大支持力度并出台补贴政策。
尽管政策性渔业互助保险中央财政保费补贴试点取得了成效，有关省和地区也出台了相关补贴政策，但是，政策性渔业互助保险没有纳入中央财政的农业保险专项补贴资金之中，而是农业部和地方政府从单独的项目中列支的。真正意义上由中央财政支持的政策性渔业互助保险尚未建立，只是迈出了探索的步伐。自2007年政策性农业保险试点以来，种植业、畜牧业、林业相继被财政部纳入国家政策性农业保险补贴范畴，而唯独渔业没有。中央财政在农业保险保费补贴方面的惠农政策始终未能惠及高风险的渔业，有失政策的公平性。渔业渔民更需要国家对高风险行业重视和支持。
二、对渔业互助保险和政策性渔业互助保险的认识
1.渔业的特性决定渔业风险保障制度的特殊性
渔业是典型的高风险产业，被公认为是世界上最危险的职业之一，因而建立渔业风险保障制度是极其必要的。同时渔业又是一个特殊产业，具有与其他产业不同的特殊性，渔业的诸多特性也决定了渔业保障制度的特殊性。
（1）渔业的复杂性
渔业的作业地域复杂。渔民是一个特殊群体，从事海洋捕捞的渔民，没有明晰的海洋使用权，他们追逐鱼群，作业地域远离陆地，主要收入来源依赖于渔业资源和渔船这个比较复杂的生产工具。流动作业的渔船造成渔业不同于其他行业的特性，变化莫测的海域状况使得渔民的生产活动充满了风险。
渔民成分复杂。现在，我国既有以劳动投入为主的捕捞渔民、养殖渔民、半农半渔的兼业渔民、渔业雇佣工人、转产转业的农村剩余劳动力，又有以资本投入为主的船东、渔业投资人等，渔业人口的成分很难进行清晰界定。
渔船结构性能复杂。从材料上看，既有钢质渔船、木质渔船、水泥渔船，又有玻璃钢船等；从作业方式看，既有拖网渔船、鱿鱼钓船、超低温金枪鱼延绳钓船、冷海水延绳钓船，又有鲜销渔船、辅助渔船等。复杂、多样的渔船功能体现为渔业船网工具的复杂性和作业方式的多样性。
渔业是一个重要的基础产业。渔产品既可以作为食品加工业的工业原料进入工业环节，也可以不经过加工直接作为最终消费品。渔业产业链各环节之间不仅环环相扣，还可以实现行业的跨越，包括渔业科研、渔业装备制造、渔港设施建设、渔需物资供应、水产品的冷冻储藏、运输和销售以及渔业金融与保险等众多产业以及渔业行业部门的管理，涉及面非常广泛。
（2）渔业的独特功能性
渔业具有政治特性。渔业的政治特性更多体现在海洋渔业上。中国渔船航行作业在祖国的领海和专属经济区，是对国家主权——海洋领土、海洋权益、海洋资源的维护；悬挂五星红旗的渔船是我国流动的国土。
渔业具有国际特性。渔船在“过渡水域”作业，必须遵守双边渔业协定；在公海作业，要遵守国际公约；在他国水域作业，需要遵守所在国的法律法规；在外国港口停泊，要遵守港口国管理制度（PSC）。另外，出口的水产品，如遇质量安全问题，很容易引发国际贸易纠纷。
（3）渔业的多重交叉特性
渔业具有工农交叉特性。从事渔业的大量渔民本身就是农民，他们居住在农村，沿袭着农村传统的生产生活方式，但渔业的生产过程又体现了工业化和社会化协作的产业特性，渔业的捕捞、养殖、加工、运输、销售过程呈现了工业一体化格局。渔业对生产工具有特殊的要求，对高科技有严重的依赖。渔民吃的是商品粮，对市场的依存度高。
渔业具有城乡交叉特性。我国渔业经济的组织模式基本呈现为商业化公司制的产业经营型模式和家庭或合伙制的糊口生存型模式。前者主要集中在城镇，工（商）业特性突出，而后者基本集中于农村，农业特性突出。
渔业是传统作业方式和现代作业方式交叉的特殊产业。我国渔船的技术装备虽然在不断提升，但近90%的渔船还是12m左右的木质渔船，因而传统作业方式和现代作业方式将长期并存。另外，我国水产加工业也呈现着手工作坊和现代企业共存的特点。
（4）渔业的高风险性
在自然风险方面，我国是世界上自然灾害较为严重的国家之一，台风、风暴潮、洪涝、冰冻、地震、海啸等恶劣天气频繁发生，对我国渔业产生重大影响，每年因自然灾害和意外事故造成的渔业直接经济损失高达160亿元，每年渔船船员死亡率（据中国渔业互保协会统计分析）高达140人/100000人/年，高出煤矿24%，是建筑行业的35倍。
在人为风险方面，渔民作业中，往往会发生因不熟悉渔业机械造成的人员伤残、因瞭望疏忽等原因造成的船舶碰撞、因操作失误引起的机械故障等，同时渔民为抢夺渔业资源而进行的械斗、被海盗袭击、以及被外国军警抓扣等也日渐增多。此外，由于海上作业时间长，渔民远离家庭和人群，也极易造成人性的扭曲，给渔业安全生产带来不良影响。
另外，渔业生产还面临着经济风险和市场风险，风险形势非常严峻。
渔业的特性迫切需要建立渔业风险保障体系和制度，政策性渔业互助保险是渔业保险发展的未来路径。渔业的赔付率高，以盈利为目的商业保险经营渔业保险几乎没有可能；巨灾风险的高度不确定性也对渔业保险的可持续发展提出挑战；渔民的分散性和流动性造成渔业保险市场经营成本高；渔业保险专业性强，跨渔业和保险业经营，技术性要求更高；道德风险和信息不对称导致的逆选择等问题，都决定了渔业保险单纯按照市场原则或单纯依靠商业性保险公司是行不通的，必须走政策性渔业互助保险的发展道路。
2. 渔业互助保险和政策性渔业互助保险的优势
渔业行政主管部门领导——开展渔业互助保险的意义不仅表现在渔业保险本身，更重要还体现在其是一项重要的产业政策。农业部和各级渔业行政主管部门主导渔业互助保险发展，可以将渔业互助保险置于渔业产业政策中去统筹规划，发挥政策合力，提高渔业互助保险的效用和效率。同时，还可以将渔政、船检、港监的行政管理优势以及水产推广、科研院所的技术优势进行有效的整合，更好地指导渔业互助保险工作开展。
协会运作——协会运作可以依托渔业行政执法队伍，将服务渔民的网络窗口前移到第一线（渔港码头），最大限度实现低成本运作；充分发挥既熟悉渔业管理又熟悉保险业务的队伍和技术优势，出险后坚持海事处理和定损赔付并行原则，做到准确、及时、合理赔付；将渔业互助保险与渔民服务紧密结合，利用赔付后不予分配的结余资金免费为渔船配备救生设备、急救用品，开展安全生产宣传和技能培训，奖励渔船开展海上救助，有效降低了事故发生概率。
互助共济——参保渔民作为一个利益共同体，风险共担、利益共享，有利于发挥渔民的自觉性和主动性，降低风险损失；渔民主动参与渔业互助保险决策、相互监督意识强烈，有效降低道德风险和逆选择的发生。同时，互助保险组织也积极与商业保险开展合作，将互助保险在原保险上的优势和商业保险在再保险上的优势充分结合，扬长避短。
财政补贴支持——财政补贴是政策性渔业互助保险可持续发展的基本条件，财政补贴作为政府反哺农业的重要手段，对渔业互助保险提供保费补贴，可以有效降低渔民参保负担，提高保险保障覆盖面和保障能力，加快渔业风险保障体系和制度的建立。
渔民广泛参与——渔民广泛参与，一方面可以保障政策性渔业互助保险决策的科学性，更有针对性的解决渔民的燃眉之急，做到有的放矢，提高工作效率；另一方面，还可以充分发挥保险业“大数法则”的作用，降低行业的波动性，产生“规模经济”效应，最终降低保险成本，从而吸引更多的渔民参保，形成良性互动。
3.渔业互助保险的社会责任、政治责任和重要使命
农业部领导在讲话中明确指出:渔业互保协会是农业部的一个重要组织，渔业互保协会的工作是国家保险事业的重要组成部分。渔业互保协会事业的发展，也是我们国家现代渔业建设的重要内容，是“三农”事业发展的重要组成部分。在渔业实现现代化过程中起到了社会稳定器和政府好帮手的作用。渔业互助保险的存在是社会和历史的必然，互助保险制度承担着渔业增效、渔民增收、渔区和谐的社会责任，发挥着保障渔民生命财产安全、维护我国国家主权及保障渔民合法权益的重要作用，承担着服务“现代渔业、和谐渔业、平安渔业”建设的重要使命。
渔业互助保险作为保险制度的一种重要组织模式，成立18年来，充分发挥行业风险管理功能，为增强渔业防灾抗灾能力，保障渔民群众生命财产安全，构建和谐社会保障制度发挥了不可或缺的作用，渔业互助保险组织承担了保障渔业稳定发展的社会责任。
我国渔业发展国际和周边环境复杂，国际渔业资源争夺和渔业利益冲突也很激烈。我国渔船航行作业在祖国的领海和专属经济区，开展正常的生产作业就是对国家主权——海洋领土、海洋权益、海洋资源的维护。当前，在我国南部传统作业水域，正常作业的我国渔船渔民时常受到一些国家的非法侵扰、袭击和抓扣，协会开展的南沙生产涉外责任互保为南沙生产作业渔民提供风险保障，形成强大的保障后盾。南沙涉外责任互保条款的出台，体现了渔业互助保险维护我国海洋权益、捍卫国家主权的政治责任。
我国正处于从传统渔业向现代渔业转型的关键时期，现代保险制度作为现代渔业建设重要组成部分，渔业互助保险组织有责任在建立风险防范体系、支持渔业经济发展、促进现代渔业建设方面完成好行业发展赋予历史使命，肩负起时代事业发展的保障重任。
4. 渔业互助保险和政策性渔业互助保险既是一种事实的存在，也是一种存在的哲学
我国渔业互助保险和政策性渔业互助保险顺应时代的发展、历史的要求出现在不同时期，是一种事实的存在。18年来，渔业互助保险业务规模从小到大，保障范围由少到多，服务区域由沿海扩展至内陆，取得了农业保险领域内令人瞩目的成绩，得到了各级政府的支持和广大渔民的拥护，经受住了实践的检验，其模式符合我国的国情和渔业的生产实际，是我国农业保险保障制度的创新举措。
渔业互助保险和政策性渔业互助保险的存在，更是一种存在的哲学。黑格尔在《法哲学原理》指出“凡合乎理性的东西都是现实的，凡现实的东西都是合乎理性的”，即“存在即合理”，合理的事情一定会成为现实；现实的也就是合理的。渔业互助保险组织的产生和发展就是一种合理的存在，符合事物发展的要求、特点和规律。
一是渔业互助保险和政策性渔业互助保险的开展解决了渔业保险的政府失灵、市场失灵、合约失灵的问题。渔业保险是一种公共物品（或准公共物品），在竞争市场上不容易成交，存在“市场失灵”。若完全由政府兴办，由于政府部门之间缺乏竞争、政府的自我扩张倾向，权利寻租和缺乏监管等问题，极易造成效率低下，产生“政府失灵”。政府和非营利组织在提供公共物品、社会服务上是互补关系(美国的经济学家伯顿.维斯布罗德研究提出)，作为非营利社会组织的渔业互保协会可以弥补政府未能充分提供渔业保险的不足。此外，由于信息的不对称，仅仅依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，即所谓的“合约失灵”现象，渔业互助保险组织不以盈利为目的自然就解决了“合约失灵”。
二是渔业互保协会参与公共事务管理，也符合公共行政要求和公共服务要求。最近，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话强调要“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜在《行政法发展的五大趋势》一文中也讲到：“随着市场经济体制的建立，行政国家正在向法治国家转变，全能政府正让位于有限政府，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，因此，不应由民法调整，而应由行政法调整。”一个成熟的现代社会，是政府、企业和社会组织三种力量实现基本均衡的社会，在社会发展中，三足鼎立有助于形成和谐、稳定和持续的发展格局。
三是政策性渔业互助保险的开展符合政府职能转变的需要，是政府管理社会公共事务的权力与责任在渔业行政管理部门的具体体现。渔业互助保险事业能够不断发展壮大，其中一个重要原因就是政府职能在渔业保险中发挥了重要作用。渔业保险脱离了渔业行政管理和专业化队伍的支持，是无法生存的。渔业互助保险和政策性渔业互助保险工作的开展，也使渔业行政主管部门将渔业保险工作纳入渔船安全管理之中，延伸了渔业服务领域，有利于安全生产的管理和建设长效机制，使农业部渔业工作、渔业系统的职能进一步完善。
四是建立政策性渔业互助保险制度也是发展混合经济的现实需要。“混合经济”被美国哈佛大学经济学教授达尼•罗德里克称之为“２０世纪最宝贵遗产”，这个概念体现在政策性渔业互助保险上，一是指社会管理的共同化，即政府、企业、新社会组织、公民共同参与的社会管理新格局；二是指服务队伍的合成化，即服务队伍中既有渔政、港监、船检、技术推广、科研院校，又有行业协会、专家学者、渔民群众的共同参与；三是指保费来源的多元化，即渔民个人、投资人投资、政府财政补贴和社会捐赠的多渠道的保费资金来源；四是指所有制形式和经营方式的混合化，即多种所有制形式共存，保险和金融混业经营的格局。政策性渔业互助保险充分发挥了社会化协作的作用，在多个层面、多种形式上实现了优势互补。
5.政策性渔业互助保险符合我国现代渔业发展的内在逻辑
理解一种社会历史现象的关键是把握其发展逻辑。伴随发端于农村的改革开放大潮，我国渔业在大农业中率先走向市场，走出国门、放开价格，在改革中探索创新，在改革中快速发展，渔业由改革开放前的一个“副业”迅速发展为农业农村经济中的一个不容忽视的重要产业，渔业的经济发展取得巨大的成功。然而，经济的发展并不是发展的全部，渔业的经济发展也不能解决渔业所有的问题，经济的发展最终只有落实到人自身的权益保障与发展幸福上才是有意义的，渔业的经济发展也产生了贫富差距加大、分配不公、渔民缺乏社会保障、缺乏有效的利益表达、对话、博弈机制等问题。在渔业经济体制改革的同时还要推进社会领域的渔业建设，还要注重对渔民弱势群体的尊重和保护，需要通过组织创新和制度创新解决经济发展带来的一系列问题。政策性渔业互助保险制度通过稳定渔业收入预期减小了渔民贫富差距，通过组织的建设畅通了利益表达、对话的渠道，通过互助共济的精神唤起了渔民的合作热情和社会责任，作为渔业社会保障制度的重要内容也保护了渔民的合法权益，是社会建设不可缺少的一部分，也是渔业全面发展的一部分，符合我国渔业发展的内在逻辑。
理论和实践证明，“渔业行政主管部门领导，协会运作，互助共济，财政补贴支持，渔民广泛参与”的政策性渔业互助保险模式是理性和合理的，为我国的农业保险发展树立了具有特殊贡献的典型范例。诚然，这种模式也存在一定的缺点，但世界上没有十全十美，只有缺陷相对较少，我们需要进行思考、比较和选择，最不坏的选择才是最好的选择。有学者讲，“历史没有定律而只有模式。在历史的进程中，模式具有定律的力量”。同样，在中国渔业（农业）保险的发展历史中，也没有定律，只有渔业互助保险和政策性渔业互助保险的模式，而这种模式在我国渔业保险的发展历史中发挥了定律的作用。对于我国的渔业保险来说，政策性渔业互助保险的模式应该说是最不坏的选择，也是我国渔业保险发展的理性选择。
作者简介：
王朝华，研究生学历，助理研究员，现任中国渔业互保协会理事长、农业部渔业船舶检验局副局长。长期从事农（渔）业政策研究、渔业安全管理和渔业保险工作，对渔业互助保险工作有深入研究。主编了《探索的足迹——中国渔业互助保险十五年理论和实践》，在业内期刊杂志发表论文多篇。