刘向东 卢昌彩
（浙江省海洋与渔业局 台州市海洋与渔业局）
渔业互助保险是许多发达国家和地区普遍采用的一种保险组织形式，我国自上世纪九十年代中期以来也进行了成功的实践并取得了明显的社会效果。我省渔业互助保险协会自2004年底成立以来，一直秉承“互助共济、服务渔业”的办会宗旨，始终承载着社会保障的职能，以服务渔业安全管理为重要工作内容，在保障渔业增效、渔民增收和渔区稳定中做大做强协会自身。在新的发展时期，渔业安全生产的内、外部客观条件都发生了深刻变化，深入研究和发挥渔业互助保险在渔业安全管理中的作用，不仅可以推动渔业互助保险自身健康发展的需要，更是对于落实以人为本的科学发展观、加强和创新渔区社会管理、构建社会主义和谐社会、促进现代渔业健康发展具有重大的现实意义。
一、正确认识渔业互助保险在渔业安全管理中的作用
渔业安全管理是渔业行政管理机关对渔业生产经营单位（包括独立经营渔业生产的渔民个人）安全生产工作所进行的管理，目的是预防事故、采取措施防止事故和在事故发生后实施有效施救以减少损失，其核心是防止事故造成人员死亡、人员伤害和重大设施设备的损害。根据安全生产的相关法律法规，渔业安全管理由地方政府负总责，渔业行政主管部门具体负责。作为管理主体的渔业行政主管部门围绕船港人等要素，从渔船图纸的审定到船舶的法定检验、登记，从船员培训和考试发证到职务船员的适任配备，从渔业安全通信保障能力建设到渔业安全监督检查直至事故发生后的施救，高度重视渔业安全生产的各个环节管理。
渔业特别是海洋捕捞业，与风浪为伍，与潮涌相伴，受自然条件、物质条件和人为因素影响很大，是典型的高危行业。据中国渔业互保协会不完全统计，我国渔民平均死亡率为每年每10万人死亡（失踪）214人，是世界平均比率80人的2.7倍，是其他行业平均死亡率的55.2倍。渔业船舶水上安全事故相对其他行业而言，具有发生率高、损失大的特点，客观上要求建立渔业自身风险保障体系，以增强抵遇和化解渔业各种风险的能力。可以说，没有渔业的高风险，没有渔业安全生产存在的问题，没有渔业安全事故的频发，也就没有了渔业互助保险。渔业互助保险在渔业安全管理中起着举足轻重的作用。
（一）提供渔业安全后续保障。渔业安全后续保障是渔业安全管理最后环节和最重要环节之一。渔业的高风险，决定了渔业安全事故的易发性和多发性。凡是参加渔业互助保险的，一旦事故发生后，渔业互保组织都会积极配合当地政府和渔业行政主管部门做好事故的善后处理，及时为会员提供生命财产损失的经济补偿，不仅解决死难渔民家属的生计、为渔业生产的恢复提供了基础条件，同时也为渔区的安定团结起到稳定器的作用，突出了人性化管理，体现党和国家对广大渔民的关爱。反之，凡未参加渔业互助保险的，大多数渔民的生命财产损失得不到合理的经济补偿，生产得不到及时恢复，相当一部分船东无力支付死、伤渔民的经济赔偿和医疗费用，一些家庭的经济生活也无法维持，因事故“致贫”、“返贫”、“赤贫”现象较为普遍，也使得不到合理赔偿的渔民或渔民家属经常上访或向政府施压，影响了渔区的经济发展和社会稳定。实践证明，渔业互助保险的后续保障作用，真正体现了为政府分忧，为渔民解难。
（二）关口前移，多渠道提供渔业安全生产服务。任何一家保险机构，都不希望事故发生和赔付增多，渔业互助保险也是如此。渔业互保组织为了减少渔业安全事故发生和降低赔付，把保障关口前移，多渠道提供渔业安全生产服务。协助渔业行政主管部门全程参与渔业安全生产宣传、培训，发放防宣物品，促使广大船东和从业人员提高关爱生命、预防事故的安全认识和技能；利用风险储备金积累的优势，反哺渔业安全生产，配备渔业安全设备，提高渔船安全适航性能；利用保险条款，约束和督促船东或被保险人加强渔船维修保养、按规定配备职务船员等各种措施预防事故发生；以安全服务的方式，为入会的我国涉日、涉韩及其它外海作业渔船的海事纠纷进行担保、代理及诉讼，帮助渔民会员处理海上安全纠纷，保护渔民会员的合法权益。同时还可为渔船安全管理提供相对系统、完整、翔实、专业的事故统计数据，为渔船安全管理决策提供有参考价值的资料。
（三）具有商业保险无法替代的优势。与社会商业保险相比，渔业互助保险具有无法替代的优势和在渔业安全管理中的作用。在组织形式上，会员既是被保险人同时又是保险人，容易形成会员之间的互相监督机制，最大限度地规避道德风险和逆向选择。在机构性质上，协会是非营利性民间组织，可以用更多的风险储备金反哺渔业安全生产。在经营目的上，会费标准可以在积累的基础上逐步实施比商业保险更低的价格、更优惠的条件提供保险产品，收缴的保险费（会费）中没有利润因素，其目的是为渔民或船东提供最大的风险保障。在依托机关上，协会坚持各级渔业行政主管部门的领导，依托渔政、渔港监督、渔船检验三支渔业执法队伍，依靠技术推广、科研院校技术支撑，实行低成本扩张，在勘验、定损、理赔上具有更大的公信度。在服务范围上，对因保费低、赔付率高的中小渔船及有关风险大的渔业产业，广开互保大门，逐步实现全覆盖的渔业全行业安全后续保障。
二、浙江渔业互助保险在渔业安全管理中的探索实践
浙江是海洋与渔业大省。据2010年渔业统计年报显示，我省目前拥有机动渔船50503艘，其中捕捞渔船34197艘、辅助渔船3079艘。全省拥有渔业乡91个、渔业村786个，渔业户344369 个，渔业人口117万人，传统渔民47万人,捕捞渔民约17万人。拥有208座渔港（其中中心渔港 10座，一级18座，二级35座，三级43座，等级以下渔港102座）及众多渔业基础设施，作业渔场遍布全球三大洋和多个国家的专属经济区，浙江海域又是台风、风暴潮、巨浪等自然灾害多发地区，渔业安全生产管理任务异常繁重。根据浙江渔业的特点，浙江省渔业互保协会始终以科学发展观为指导，牢固树立“互助共济、服务渔业”的办会宗旨，把服务服从渔业安全管理当作第一要务，以政策性渔业互助保险为平台，以实施“安全后续保障”和提供“安全生产服务”为机制，探索建立起我省现代渔业生产的安全保障模式，实现了广大渔民群众生产风险的转移和管理，推动渔业互助保险事业又好又快发展，为打造和谐渔业、建设社会主义新渔村做出了积极贡献。2006年以来，我省渔船水上交通及捕捞作业事故导致渔民死亡人数等事故指标逐年下降。2010年死亡（失踪）人数为124人，比2006-2008年三年平均数下降了25 %。
（一）推行政策性保险，承载渔业巨额风险
按照“低保障、广覆盖、多受益”的原则，省渔业互保协会采取“政策引导、财政补贴、协会运作、渔民自愿”的方式，积极探索并全面试行政策性渔业保险业务。2005年在6个县市率先试点, 2006年继续扩大试点范围，2007年在沿海地区铺开，2008年全省22个市县全面铺开，目前形成了政策性保险为主导的渔业互助保险市场格局。政策性保险的推行，提高了渔业保险的覆盖率和覆盖面，为全省渔业构建了一张安全保障网。据统计，2010年，全省参保渔船14067艘，占可保渔船总数的 95 %，是成立之前 32 %的3 倍；雇主责任互保12.5万人，占下海渔民总数的 96 %，是成立之前 37 %的 2.6 倍。全省互保费总量为2.59亿元，是协会成立之前的 8.5 倍，承载的风险保额达420亿元。预计2011年互保费超过3亿元，承载风险保障金额达600亿元。
（二）配合渔业安全宣传，实现保障关口前移
协会成立7年来，积极发挥自身的优势，始终配合各级党委政府和渔业主管部门实现安全保障关口前移,大力宣传渔业安全法律法规，切实提高渔民的安全生产意识。依托《浙江渔业互保》期刊和协会官方网站两个平台，及时传递渔业安全管理信息，编印渔业安全宣传口号、渔业安全知识互保趣味扑克牌等下发到基层，召开典型案例理赔现场会、无理赔现场发放会、救生衣发放现场会等，开展浙江省“互保杯”渔民安全知识大奖赛，全省11个市的10万名渔民参与了竞赛活动，398名渔民获得书面答卷奖，6个单位获得竞赛一二三等奖。出资数百万元为渔民会员配发安全帽、医用药箱、救生筏（衣）补贴等安全设备和其它防宣物品，出资10万元给积极参与海上抢险救助成绩突出的全省渔政执法船和渔政人员予以奖励。协会在理赔服务的同时，不忘加强渔业安全生产宣传，分析渔船海损事故案例，以血淋淋的事实教育渔民群众，使渔业安全生产深入人心。与此同时，协会还与省海洋检测预报中心合作，建立北太地区鱿钓渔船海洋预报服务站，为北太地区的渔船安全生产提供服务。
（三）试行小额贷款业务，改善渔船安全状况
随着海洋渔业资源的严重衰退和市场的优胜劣汰，一部分渔民因亏损，造成渔船不能及时维修，渔船安全适航存在着隐患，给渔业安全生产徒增风险。协会针对渔民贷款难的实际，利用储备金积累的优势，积极探索以市场化形式建立政策性信贷制度，试行小额贷款业务，解决渔船维修保养资金。2007年起，协会与浙商银行合作，采取“协议形式委托代理银行办理贷款业务”，并在舟山地区先行试点，逐步推开。2008年开始又与中国工商银行合作，已扩大到舟山、定海、温岭、玉环、苍南等11个市县，2010发放贷款6341万元，2011年预算发放资金6500万元。这些贷款“及时雨”，促进渔船按时保养维修，改善了渔船安全适航状况，大大减少渔业安全生产隐患和风险。
（四）建立渔船交易中心，规范渔船买卖管理
海洋捕捞业是资源限制性产业，也是沿海渔区居民赖以生存的支柱产业。长期以来，我国海洋渔船交易缺乏统一规范的市场，买卖双方通常靠私下交易或脱离行政监管的中介交易方式进行，由此给渔业船舶“双控”制度的落实和渔业船舶安全生产管理带来负面影响。一旦报废的旧交通船、劣质渔船、“三无”渔船投入生产，将给渔民生产安全造成极大隐患。省渔业互保协会依托全省网点，建立渔船交易服务中心，向各地渔民搜集渔船买卖信息，实时向社会发布通告。对于申请参加交易的船东，中心将进行资格审核，掌握渔船所有权人身份、渔船状况等信息，以保障渔船买卖双方交易的安全和合法利益。截止9月底，已经为全省4202艘渔船交易提供了交易鉴证及办证等服务，也为渔船的买卖管理和安全管理系上了一根保险带。
（五）提供安全后续保障，促进和谐渔区建设
认真贯彻“主动、迅速、准确、合理”的理赔原则，根据渔业和渔民实际，尽量简化理赔程序和手续，加快理赔速度，主动把理赔款送到受灾渔民群众的手中，有效化解了出险渔民渔船的自然风险，帮助了受灾的会员及时恢复正常渔业生产。省渔业互保协会成立7年来，截止今年9月底，已决理赔案件29947件，累计为受灾渔民赔付4.01亿元，其中渔船赔案12258起，赔付 14574.91万元；雇主责任赔付17686起，赔付24961.02万元；其他险赔付3起，赔付517.57万元；未决赔案1002起约3491.63万元。渔业互助保险理赔的优质服务和安全后续保障，真正体现了社会稳定器和安全阀的作用，也避免了以前死难家属经常上访的现象，大大地减轻了政府的压力，促进了渔区社会稳定与渔区和谐社会建设。
我省渔业互助保险在服务渔业安全管理方面做了大量工作，取得了显著的成绩，也积累了不少经验。我们深深的体会是，一是必须把最大满足保障渔民的安全需求作为渔业互助保险的立身之本，弘扬协会互助精神，强化安全设备的配备，认真处理理赔案件，切实承载起渔业的安全风险。二是必须把与渔业安全管理有机结合作为渔业互助保险的生存之道，积极协助政府和渔业行政主管部门做好安全管理工作，急政府之急，解政府之愁。三是必须紧紧依靠渔业行政主管部门作为渔业互助保险的强身之路，发挥职能优势，承接渔业保险业务，实行低成本扩张，减少赔付，积累更多的风险储备金，促进渔业互助保险事业健康发展。但是，我们也要清醒地看到渔业互助保险事业存在着一些不容忽视的问题，如渔业互助保险的公益性还没有被各级领导充分认识，政策性保险扶持力度偏小；渔业互助保险展面偏窄，保费率还偏高，不能覆盖渔业领域的全行业；渔业互助保险管理制度和运行机制还不够健全，与政府和渔业部门的要求还有一定距离，这些都制约着渔业互助保险事业的进一步发展壮大和在渔业安全管理中作用的进一步发挥。
三、充分发挥渔业互助保险在渔业安全管理中的作用
“十二五”是我省人均GDP从7690美元向10000美元迈进的重要时期，既是发展的黄金期，又是矛盾凸现期和安全事故的多发期。省委、省政府认真贯彻落实科学发展观和党的十七届五中全会精神，高度重视社会管理、民生保障与和谐社会建设，把“加强安全生产工作，有效防范和坚决遏制重特大安全生产事故”放到更加突出的位置，出台了浙委[2009]88号和浙政办发[2009]69号文件，这为我省新时期的渔业安全生产工作指明了方向。但是，受海区通航密度增大、气候海况恶劣和船员职业素质较低等诸多因素的影响，我省渔业安全生产形势仍然严峻，做好“十二五”渔业安全生产工作任重道远。为此，要调动一切积极因素和力量，切实采取有效措施，尤其要充分发挥渔业互助保险在渔业安全管理中的作用，确保我省渔业安全生产事故起数、死亡人数、经济损失三项指标平稳下降，促进渔业经济安全发展。
（一）积极参与渔业安全管理各个环节
“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”是我国安全管理所遵循的基本准则。渔业互助保险要想在渔业安全管理中有所作为，就必须突出预防性思维，防患于未然。一是加强渔业安全生产宣传。渔民安全生产意识薄弱是当前渔业安全事故多发的重要原因。渔业互助保险机构要继续配合渔业行政主管部门，坚持不懈地宣传渔业安全生产法律法规和知识，积极向会员提供安全生产服务，提高会员渔民的防灾减灾能力。要对重大事故、典型事故进行现场会、事故防范安全技术讲座、易发生事故预防措施等不同形式的宣传教育。要针对渔业生产的安全风险特点，将从业人员应具备的安全技能、船舶驾驶与航行及捕捞作业的安全技术操作规程、事故处理及避险措施、典型海事案例等印制成宣传手册，发放至船东和从业人员。二是投资渔船安全技术研究和改造。要针对渔船易致人伤害部位和设备，渔业互保协会应从帮助会员提高防灾减灾能力的角度出发，组织专业技术部门和技术人员，对中小型渔船起网机、硫化氢报警装置、救生设备等进行技术攻关，对研究成果普及推广予以适当的经费补贴，努力消除普遍性、长期性的重大事故安全隐患。要本着“取之渔、用之渔”的原则，继续试行小额委托贷款业务，实现储备金更多地反哺会员，帮助弱势渔民会员筹集渔船维修资金，对救生衣等救生设备予以补贴，改善渔船安全适航条件。三是促进基层渔船救助信息中心正常运行。基层渔船救助信息中心正常运行，是渔船安全动态管理重要保证，也是防止船毁人亡重大事故发生的重要手段。渔业互保协会要适当支持，加强重点渔业村和渔船管理公司的信息平台建设，补贴落实村级信息平台管理人员的报酬，促进基层渔业管理组织每天核实渔船卫星终端开机使用情况的落实，充分发挥渔船安全救助信息系统作用。四是提前掌握渔船管理情况。渔船既是渔民的生产工具，也是渔民在海上的庇护所，没有渔船的安全就没有渔民的安全和渔业生产的安全，也就没有渔业的稳定健康发展。渔业互保协会要在认真总结渔船交易中心建设和规范渔船买卖经验的基础上，提前进行对渔船建造、渔船登记、船舶检验、渔业捕捞许可等相关环节的了解，切实掌握渔船实际安全状况。
（二）加强互助保险保费的经济杠杆调节
经济调节是渔业安全管理的重要手段。渔业互保协会要充分发挥保费的杠杆调节，促进渔业安全管理的各项措施落到实处。一是继续推进政策性保险，扩大渔业互助保险覆盖面。认真全面地贯彻落实省政府关于政策性农业保险“共保经营、互保合作”的精神，在巩固和发展政策性渔业互助保险成果的基础上，积极争取推动渔业互助保险纳入国家政策性农业保险的范畴，正式上升为制度层面，保证稳定的财政补贴资金来源，完善补贴机制和方式，进一步降低互保费率，激发渔民群众参保的积极性，不断提高互助保险的深度和密度，在实现60马力以上可保渔船和雇主责任互保全覆盖的基础上，逐步扩大小马力渔船（60马力以下）的覆盖面，最终实现渔业领域的全覆盖，实现渔业安全风险应保尽保。二是提高雇主责任互保保额，避免灾害对渔区的震荡。横向比较，《道路交通安全法》将交通事故的人身死亡补偿费赔偿最高年限由目前的10年调整为20年，大幅提高了受伤事故的经济赔偿标准，增加责任险的社会认知。这次甬温线“7•23”动车事故，以《中华人民共和国侵权责任法》为主要依据，赔偿救助金主要包括死亡赔偿金、丧葬费及精神抚慰费和一次性救助金(含被抚养人生活费等)，合计91.5万元。目前，渔船船员死亡赔偿实际金额已上升到40～50万元。渔业是高风险行业，应认真贯彻《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发[2010]23号）精神，调高雇主责任互保保额，使渔民风险保障程度提高到50%以上，与目前的渔区经济社会发展水平相适应。三是根据渔业安全风险系数，实施不同的互保费率。要根据渔业安全风险系数，正确区别对待近海、外海和远洋捕捞，区分刺网、流网、围网、张网、钓具等作业方式，区分船体材料和船龄，实施不同的互保费费率结构。对于经常事故渔船、被渔业列入安全黑名单的渔船，以及蟹笼船、专业渔业运输船、以及10人以上的其他高危渔船、租赁渔船，要适当提高费率，进一步督促船东船长加强渔船安全管理。
（三）落实理赔与渔业安全责任挂钩制度
互保理赔是安全后续保障的重要环节，它直接影响和关系到互保厘率与展业政策的制定及风险控制，关系到协会的诚信形象和服务渔业的创会宗旨。近年来，渔业互保协会为了帮助出险渔船渔民及时恢复生产，解决生计问题，在有些海事调查结论尚未出来，就进行理赔，虽对防止事态进一步扩大、维护渔区社会稳定发挥了积极作用，但也一定程度上助长了船东尤其是渔业资本家忽视安全生产，对渔业安全长远管理带来了不良影响。为此，渔业互助保险理赔应严格遵循理赔程序，配合交通海事、渔业和安全监管部门将出险海事的发生经过、发生原因调查清楚，分清责任，并提出隐患整改和预防措施。在渔业和安全监管部门依据有关法律法规对事故有关责任人员处理完毕的前提下，方予实施赔付。“先海事调处，后互保理赔”，将理赔和预防事故有机结合起来，促使船东船长及有关人员深刻汲取事故教训，认真落实安全生产的诸要素，也避免了盲目赔偿、重复性事故继续发生。对于重大安全责任事故，应按责任承担进行理赔；对于休渔期、禁渔区的渔船安全生产责任事故，应在渔业部门处理违法事实的基础上，进行适当理赔，可教育其他渔船遵守渔业管理相关法律法规。这是对现代渔业安全保障和渔业安全管理的创新。
（四）建立有利于安全管理的激励机制
虽然，渔业安全管理是渔业行政主管部门的法定职责，但没有渔民的配合和安全生产意识的提高，渔业安全管理法律法规和各项措施的落实会大打折扣，渔业安全管理也成为一纸空文。渔业互助保险要主动服务服从于渔业安全管理的大局，建立各种激励机制，调动各方渔业安全管理积极性，重点放在渔船船东和渔民会员上。对于渔业安全管理做得好、一定年限内无安全事故的，给予一定的互保费优惠，进一步提高渔民主动防范意识。对渔船互救减少渔民会员伤亡的，渔业互保协会应给予必要救助补贴，调动渔船之间互救的积极性。同时要适当兼顾基层渔业安全管理者的积极性。对于渔民死亡人数未超出省核定指标的、且赔付率较低的县（市、区），应给予单位一定的工作经费奖励，保障基层渔业管理机构安全管理工作的正常开展。对成绩突出的先进个人，要给予表彰。
（五）探索职务船员实名制保险登记制度
试行实名制保险登记制度既是实时掌握船员动态情况、加强渔船船员安全管理的客观需要，也是有效降低风险、防止骗保诈保案件发生的必要手段。近年来，随着渔船船员流动性的加快和人均保额的逐步提高，一些死难船员的真实姓名、身份证号码和住址都不能准确掌握，给理赔工作和船员安全管理带来了难度。同时，一些不法分子会利用互保人性化服务的相关政策，铤而走险骗取雇主责任互保理赔款。试行实名制保险登记制度是国外涉渔保险机构通常的做法，如韩国水产业协同组合要求会员在投保时原则上采用实名制的方法，即加入保险时，投保人需要提供渔船船员的姓名、居民登记号及工资的资料。为此，根据《关于进一步加强渔业安全生产工作的通知》（浙政办发〔2009〕69号）文件要求，借鉴国外涉渔保险机构的做法，本着先易后难，逐步探索和试行职务船员实名制保险登记制度。在承保时，对投保渔民船员进行审核，审核职务船员适任证书，建立参保人员数据库，并在电脑中输入船东雇佣职务船员的真实姓名资料、以往出险记录等，在渔船参加年审时，逐一核对。对于船员证书姓名和参保人员名单不符的，一律强制性要求参加船员适任培训后再持证上岗。鉴于船员流动性频繁，允许船员保险变更，船东要及时告之渔业互保协会，渔业互保协会要为船东及时办理变更手续。
（六）建设一支高素质的渔业互保队伍
发挥渔业互助保险在渔业安全管理中的作用，关键要建设一支高素质的渔业互保队伍。由于渔业互助保险业务的快速发展，加上机构的特殊性，目前协会互保队伍无论是数量还是质量，无论是知识结构、业务水平还是管理能力，从整体看都难以满足渔业互助保险事业发展和配合渔业部门安全管理的要求。因此，要建立多渠道、多层次的人才培训体系，在加强队伍系统性专业性培训的同时，把渔业安全管理、海事调处、渔船渔港船员管理、隐患排查治理等作为互保人员培训的必修课，只有全面掌握渔业安全管理的法律法规和相关知识，互保人员才会在互保展业和理赔服务上大显身手、游刃有余。要依托各级渔业行政主管部门的支持，加强互助保险平台与渔业安全行政管理平台的对接，建立共享机制，渔业互保人员要从渔业安全管理和海事调处的实践中锻炼成长，不断提高服务安全渔业管理、服务现代渔业发展的水平，发挥出渔业互助保险在渔业安全管理中的应有作用。
作者简介：
刘向东，男，现任浙江省海洋与渔业局巡视员、浙江省渔业互保协会理事长，多年从事渔业互助保险工作，积极引领浙江省渔业互保协会秉承“互助共济 服务渔业”的宗旨，推进渔业互助保险事业从无到有、从小到大的全面发展。
卢昌彩，男，汉族，祖籍浙江温岭，在职研究生，经济师，台州市海洋与渔业局综合处处长，长期从事海洋与渔业综合调研和行政管理，在省级专业刊物上发表调研论文或专题报告70多篇，研究方向为海洋与渔业经济政策。